马亮:数据驱动的城市治理

来源: 紫荆网 
马亮:数据驱动的城市治理

[导读]紫荆网12月1日报道:11月28日,2020年清华大学国家治理研究院年会暨“国家治理的全球视野”学术论坛于清华大学法律图书馆举办,中国人民大学公共管理学院马亮教授出席年会并演讲。

马亮。

马亮。

紫荆网12月1日报道:11月28日,2020年清华大学国家治理研究院年会暨“国家治理的全球视野”学术论坛于清华大学法律图书馆举办,中国人民大学公共管理学院马亮教授出席年会并演讲。

附原文:数据驱动的城市治理

文/马 亮

今天有幸分享我们最近做的研究,围绕北京市“接诉即办”而实现数字驱动和以人民为中心的数字化转型,讨论如何用好这一机制,使数据资源更好地流动到城市治理的方方面面。

我主要探讨数据从哪里来、数据如何使用。今天的会议主题是全球视野下数据治理,所以我还会进行国际比较。

前段时间大家关注的一个案例,是贵州发生了一起公交车司机坠湖事件。这可以追溯到他的住房被拆迁,而住房拆迁后他的一个举动是先求助了政务热线。但是,政务热线求助并没有让他满意,最后他选择了这样一个悲剧的结果。

我们当时在讨论时,很多人就想,假如这件事情发生在我们这样一个城市,我们可不可以识别出来,包括进行相应的提前干预,或者在情感上进行相应的安抚,避免激化矛盾。

这种现象激化到极端,才会有人关注,但是现实中有很多这样的例子。这个例子在讲城市治理的过程中,特别是像北京这样的超大型城市治理的过程中,政府怎么样回应民众诉求,包括把回应转而形成城市治理资源。这一点每个城市都在探索,我们所在的城市也在进行类似的探索。

在这个方面我重点讲政务热线,就是12345,或者其他城市的非紧急救助热线。它承担着很多功能,在城市治理中有一个很强的枢纽性价值。它不仅仅是诉求表达和政府回应,实际上也发挥着很多城市治理特别关键的价值,比如绩效管理、政府问责和激励等问题。

从这个方面我们看到,政务热线不是完整意义上的公众参与。公众参与包括一个很长的谱系,像光谱那样有非常强的功能参与,也有非常弱的功能参与。政务热线是中间状态,老百姓有参与,但是并没决定权。怎么样让老百性的参与力度和影响力持续提升,是政务热线等机制需要发挥的关键作用。从这一点可以看到,有很多国家和城市都进行了非常有力的探索,而且这些探索并不是很新的做法,实际上过去30年都有类似的举措。

在这些举措中,很多都是我们讲的PerformanceStat,即把政务热线资源用于城市管理。实际上各级政府的相关部门,比如警察、教育、医疗、社会服务等,都会有类似的机制,能够把数据资源用于各个领域的管理工作。

最典型的是巴尔的摩做的CitiStat模式,他们的成本不高、人员不多,用现有的城市热线就达到很好管理效果。但是,它在后期也遇到一些问题,没有办法持续推进。

这样一个案例非常典型地反映出数据驱动的城市治理,可能并没有我们想象得那么复杂。要想让它运转起来,需要非常多的努力,特别是高层领导要全程深度参与。这也反映在组织文化重新塑造方面,因为没有软性要素的支撑,我们有再多的技术,都达不到预期效果。因此,机制本身不复杂,重要的是机制怎么得到重视,并能够串起来,把体系架构出一个比较有力的数据支撑。

这方面我们可以看到有很多特别值得关注的点,类似的项目虽然早期发展很不错,但后期往往面临昙花一现、难以为继的问题。这包括领导人的更迭使项目没法延续,组织文化转型不成功,没法为项目提供支撑。

在这样的背景下,我们可以看到北京市的案例就比较有典型意义了。从去年初到今年以来,“接诉即办”已经运行了两年时间。之前还有“吹哨报到”机制进行铺垫,使这样一套体系运转之后发挥了很好的作用。现在全国很多城市调研,试图复制或推广北京市这套体系。

这套体系很有意思的地方在于,它并没有全新或者高大上的设计,更多的是把城市的既有机制非常好地发挥出作用,包括给它一个新的定位,就很好地解决了城市治理面临的棘手问题。我们经常讲在城市治理过程中,看得见的问题解决不了,你解决的问题却没人看到。这套体系就能很好地解决这个问题,包括使城市治理体现以人民为中心的特点。

从这些方面可以看到,它实现了很多方面的城市治理联动效应。一方面是自上而下的联动,通过一套机制能够调动各级政府部门的积极性,他们好像如邻大敌一样关心过去不太关心的指标。另一方面是管理体系不光是政府在动,基层组织和基层干部也都被动员起来。这一点在疫情防控期间,大家会看的非常清楚。

接诉即办积累了大量数据,这些数据沉淀下来是非常有价值的,值得进行进一步挖掘、开发、利用,并面向社会公开。这方面的案例有典型意义,也特别值得我们探讨。

接诉即办的运行不光是老百姓向政府反馈,也包括各级政府之间、热线部门和职能部门之间的多向度反馈,使信息不对称问题得到很好的解决。问题出在哪里、问题怎么解决,解决之后满意不满意,很多问题通过程序或者流程再造而实现了无缝衔接。

在这个方面北京市特别重视三率考核,即响应率、解决率、满意率。老百姓或者企业打电话反映问题有没有得到解决,解决之后满意不满意,这样考核每一个点。数据都是一个电话、一个电话打出来的,有非常强的接地气的色彩,也有非常强的真实性和效益性。所以,这样一种考核考下来,每个部门心服口服地面对成绩单,并考虑怎么样去改进绩效。

因为考核的频次非常之高,每月进行一次,每周都可以看到数据,甚至每天都会收到报告。所以,这样看似比较高压的考核,它的确考出了成绩。同时,它也让政府部门更多面向老百姓,以老百姓的诉求作为他们工作的出发点。

我们总结了接诉即办的主要特点,发现沟通反馈机制之所以发挥作用,与这些因素有关系。其中每一点都可以看到城市治理和数据驱动联系在一起会发挥多大的作用,以及这种作用有多么强的延展性。就此而言,这个案例给我们提供了非常好的一个切入点,去看城市治理怎么样同数据驱动联系在一起。

这样一种认识与我们讨论的全球城市变化都是有联系的,比如北京市到纽约市学习。这是前纽约市副市长写的一本书,讨论超大城市怎样把数据汇集起来,打通部门之间的壁垒,让数据用于政府决策、服务优化和监管创新。从这一点可以看到,它体现在很多层面,包括战略管理、绩效管理、业务流程重塑以及数据乃至人工智能的应用等。在这些方面,每个城市有不同进展,处于不同阶段(如1.0、2.0),或者形成不同的发展模型。

从我们关注的城市绩效管理角度来讲,实际上有很有意思的变化。我们看了文献,发现关于大数据分析的很多,但是关于一个城市的治理绩效怎么衡量和管理,实际上并没有很多人讨论,即大数据发挥什么作用。有关大数据如何驱动政府绩效管理的每一点,都可以展开讨论。

过去对城市绩效管理是为了考核而采集各种数据,比如各种各样的官方统计数据,现在实际上更多利用既有、现成和沉淀下来的数据进行绩效管理。此外,也包括怎么样把数据还原,或者利用数据告诉我们怎么样收集绩效信息,以及把绩效信息进行相应应用。与此同时,绩效管理的颗粒度越来越细、管理频次越来越强、管理效果越来越好,意味着管理更好地规避了很多绩效考核过去存在的弄虚作假等问题。

城市政府绩效管理也面临着一些值得关注的挑战,我觉得这个三角模型很好地刻划了城市治理的几个关键点,即数据驱动、问题导向和领导力推。领导力推这一点蛮有中国特色,尽管最终是为了法治,但是也要通过人治来实现法治。当然,这是过渡时期,相关问题有很多,相关对策也列出了一些,怎么样实现制度化、怎么样实现数字化转型、怎么样实现社会参与和开放治理,都还需要进一步探讨。

接诉即办有一些问题和隐忧,而本市相关参与者也认识到,其他城市也会看到类似问题。这些问题都有一定共性,比如怎么样避免弄虚作假问题、降低成本问题、保障可持续性问题,等等。接诉即办机制能够从过去的就事论事,转变到现在的未诉先办,其发展都是特别值得考虑的。

此外,在以政务热线的小切入点来审视数据驱动的城市治理时,我觉得很重要的是考虑如下几个方面。一是政务热线的功能定位,要从过去为了纯粹回应老百姓的诉求,提升到城市战略管理、城市绩效管理、数据治理的层面。

二是要考虑怎么样让政务热线的数据本身质量得到提升,并将这些数据同其他数据进行互联互通。比如,某个人打来电话之后,应该马上知道这个人是什么样的一个状况,包括以前打过什么电话,等等。类似这种数据的互联起来,会有一个比较清晰的画像,让我们对它有更好的判断,包括据此提供更的好服务。

与此同时,个人画像汇聚起来,会给整个城市提供新的整体画像,并基于画像更好地推进城市治理一步步优化。目前有很多数据,但是实际上没有用好,包括这些数据怎么发挥作用,以及怎么样以合适方式让社会使用数据,无论是商业价值开发还是公共价值创造,可能都是值得关注的问题。

最后,我们看到各个城市都在做这样的创新,但是每个城市的差别还是很大的,其背后有什么因素发挥作用,是特别值得关注的。与此同时,这套机制背后的部门属性、能力、政治地位、领导重视程度以及政府本身的理念等,很多因素会与此有联系,而这也是未来期望进行比较案例研究想要探讨的问题。

责任编辑:刘子恩