孟天广:数字政府的理论构建与评估研究

来源: 紫荆网 
孟天广:数字政府的理论构建与评估研究

[导读]紫荆网12月1日报道:11月28日,2020年清华大学国家治理研究院年会暨“国家治理的全球视野”学术论坛于清华大学法律图书馆举办,清华大学国家治理研究院研究员、政治学系孟天广副教授出席年会并演讲。

孟天广。

孟天广。

紫荆网12月1日报道:11月28日,2020年清华大学国家治理研究院年会暨“国家治理的全球视野”学术论坛于清华大学法律图书馆举办,清华大学国家治理研究院研究员、政治学系孟天广副教授出席年会并演讲。

附原文:数字政府的理论构建与评估研究

文/孟天广

十八大以来,我国进入国家治理体系与能力现代化时期,能够看到这一次国家治理现代化过程中两个很重要驱动机制,即推进国家治理体系现代化的两个路径。一个路径是制度驱动,即通过制度化、规范化来优化治理体系、调整治理主体间关系,譬如党政关系、政社关系、央地关系的调整,构建共建共治共享的社会治理共同体等。另一个路径是科技驱动,即利用新兴科技驱动国家治理能力。十八大以来,科技驱动路径非常鲜明,党中央和国务院不仅将新兴科技视为驱动经济社会发展的抓手,陆续出台国家大数据战略、人工智能规划、网络强国战略等,还将新兴科技视为国家治理能力提升的重要支撑,政府使用新兴数字或者智能技术切实提升了治理能力、优化了治理结构。譬如国务院自2016年陆续推进互联网+政务服务、监管、督察等系统工程。二个路径的融合就是如火如荼的数字政府转型,譬如十九届五中全会讲了“十四五”期间数字化转型即包括数字政府、数字社会、数字经济的同步发展。

数字政府正在成为我国治理转型的未来模式,成为未来政府形态。那么,我们怎么理解数字政府建设?数字政府在国家治理体系中扮演什么功能?这迫切需要我们进行理论构建和实证研究,提供有关数字政府建设的知识体系。从政治学角度而言,数字政府的理论基础是信息政治学。政治学长期以来关注信息在治理中的重要角色,尤其是最近20年信息政治学的分析视角再次复兴。那么,信息主要帮助国家治理解决什么问题呢?严格意义上解决两个问题:

第一是国家内部治理,即韦伯意义上的官僚制如何有效获取和处理数据以解决信息治理难题,譬如上下级政府间的有效信息沟通、降低委托代理关系带来信息不对称、部门专业化带来信息碎片化等一系列问题,它更关注国家内部信息过程。这是国家治理体系中首要信息问题,即国家层面可以获得多少信息、信息交换和分享的机制、信息反馈和评价的机制等,通常决定着治理制度的运行质量。数字与智能技术通过技术赋能提升了国家内部信息能力。

第二是国家与社会关系。伴随着信息化和数字化进展,近年来政治学领域关注到技术赋权如何影响国家与社会的信息交换和反馈。其中一个新的转型是强调包容性制度建设。包容性制度主要指国家能不能快速感知社会需求、社会演变,以及如何向国家反馈社会偏好,政府依据什么原则来对社会诉求做出回应,哪些社会偏好应该被优先筛选并被吸纳进决策过程。社会可以给国家提供丰富而多元的信息,社会还可以通过协商机制、信息交叉验证来实现信息分享和优选,为国家提供有效反馈。简言之,数字和智能技术有助于解决国家治理过程中关键问题——信息问题。这包括国家内部信息能力和国家-社会间信息交换、转换和吸纳。

我们从这个角度去分析最近20多年国家与社会关系的演变。一方面,技术赋能,即新兴技术赋能政府等公共部门。我们能清晰感知到,国家围绕数字技术、互联网优化国家治理体系,譬如网信系统的逐渐成长和成熟,数字政府的快速生长。服务放管服改革,我国政府引入互联网+政务服务、监管和督察等数字治理体系。简言之,制度驱动与科技驱动相融合的特征充分呈现了技术赋能政府的特征,即人们对通过技术革新解决治理难题抱有厚望。另一方面,技术赋权促使数字与网络社会快速演变。现在我国是全球最大网络社会,形成了发达且普惠的ICTs基础设施,这促使全社会在形成数字生态,数字空间供给着大量治理信息、治理知识,公众也在网络平台进行社会学习以提升社会参与能力。这对我们如何理解数字时代的国家社会关系有重要启发,譬如过去用国家统合主义来解释中国的国家社会关系,然而,数字时代会不会形成数字统合主义就很值得研究。

数字时代的信息政治到底如何推进国家治理呢?进入数字时代,依托信息可以将不同治理主体、治理资源联系到一起形成一个由信息为纽带的动态系统,即数字治理生态。概括起来,信息机制主要帮我们解决两个问题,这也是数字政府建设关键理论问题。第一是信息汲取难题,主要解决信息稀缺问题,譬如我们建立了自上而下和自下而上的双向信息汲取机制;第二是信息处理难题,主要解决信息过载问题。数字时代我们通过可以从多元主体中获取多源数据,甚至数据中存在大量噪音或者伪信息,这就需要我们具备解决信息过载问题的能力。

信息处理有两种可选途径,这对于我们数字政府建设非常重要。第一种是依靠专业化行政机制,由大数据局、政府大数据中心,通过中心化、标准化程序来处理数据,然而行政机制通常过于强调标准化,关心平均水平,因而会导致去噪化、去个性化,可能导致忽视由社会反馈的风险信号或失灵信号。行政机制在信息规制、监督上有优势。第二种是依靠社群机制,社群机制与行政机制去躁化、集约化不同,强调社会协商、信息分享、信息交叉验证以去中心化地处理数据,突出个性化信号发现,在信息筛选、信息反馈和偏好吸纳上有优势。

基于以上讨论,我这里提供了一个有关数字政府的理论回顾,最早学术界从治理技术或工具角度理解数字政府,然后分别是数据论、平台论,譬如政府即平台观念。新近研究强调治理论强调多主体协同,赛博论强调数字空间治理。基于以上讨论,我从系统论视角来构建数字政府理论体系,即将工具论、平台论、治理论结合起来构建数字治理生态,简言之,数字政府建设的关键是构建由政府、社会、专业机构、媒体、科技企业共同参与、共享治理资源的生态系统。为此,可以从四个层次来分析数字政府建设:一是数字时代正在重塑治理结构。数字技术导致治理资源在社会中弥散分布,不同主体分别掌握一部分治理资源,譬如政府拥有政策资源,科技企业拥有数据和算力,科学家拥有算法资源,数据由公民或消费者生产,因此治理结构越来越强调政社合作;二是组织机构再造,可以看到水平和垂直政府间协同发生变化,譬如建设数据局等新机构、围绕数字技术优化信息流和业务流构建整体政府;三是通过数据分析破解治理过程的信息难题;四是形成新型治理技术。

在此基础上,清华大学数据治理研究中心今年第一次评估了数字政府发展指数,从组织机构、政策法规、治理能力、治理效果一级指标、12个二级指标、100多个三级指标综合评估了省级和地级市层级数字政府建设情况。总体而言,评估结果显示,上海、浙江、北京、广东是数字政府建设的排头兵,城市层面深圳、杭州、广州、贵阳等都居于领先水平。但数字政府发展程度也存在不均衡现象,譬如浙江等部分省份特别超前,中西部省份系统性落后。根据数字政府发展不同阶段,居于引领性的包括深圳、杭州、广州等,优质性包括南京、成都等,但大量城市还在追赶性行列。

我们开展定量分析来考察驱动数字政府建设的关键因素。通过城市和省级层面计量分析,我们发现数字政府建设存在四个重要驱动力:第一是经济发展和全球化。经济发展和全球化会让地方政府更包容、更开放,会更愿意建数字政府提升营商环境和民生服务;第二是数字生态和创新能力。一个城市如果有更好数字生态,譬如网民比例高、互联网就业人口多、城市创新能力强,数字政府就发展更好,这为政企合作和社会协同创造条件;第三是政府规模。一个城市政府规模越大越不愿意建设数字政府;第四是政府承载力或政府服务压力。一个城市政府承载力越大其数字政府建设水平就越高,这源于数字技术有助于提升治理效能。

责任编辑:刘子恩