张小劲:十四五规划建议的学习体会

来源: 紫荆网  作者: 张小劲
张小劲:十四五规划建议的学习体会

[导读]紫荆网11月30日报道:11月28日,2020年清华大学国家治理研究院年会暨“国家治理的全球视野”学术论坛于清华大学法律图书馆举办,清华大学国家治理研究院副院长、政治学系张小劲教授出席年会并演讲。

张小劲。

张小劲。

紫荆网11月30日报道:11月28日,2020年清华大学国家治理研究院年会暨“国家治理的全球视野”学术论坛于清华大学法律图书馆举办,清华大学国家治理研究院副院长、政治学系张小劲教授出席年会并演讲。

附原文 国家规划与规划国家:十四五规划建议的学习体会

文/张小劲

很高兴参加国家治理研究院每年一度的年会。最令人欣慰的是,年会的参加者越来越踊跃,发言者越来越多,所以发言时间受限也成为每次的特点,我也争取在限制时间内讲完自己的分享。这次年会向在座各位的分享聚焦于刚刚正式发布的中共中央关于第十四个五年规划建议。

从表面形式上看,讨论十四五规划建议的十九届五中全会会场与讨论十三五规划建议的十八届五中全会会场几乎没有任何区别,从篇幅长短和高频词分布来看,两个规划建议也没有明显的区别,前者2万字而后者2.2万字,但实际上,从写作过程和行文结构来看两者却又有不少新的变化,同时也体现在两个要点问题的讨论中。

首先必须指出的是,五年规划作为国家全面规划的意义不断提升。中共中央全会讨论五年规划建议,已经有十多次了,长达几十年之久。尤其是从改革开放以来,每届中央委员会的第五次全会都是以讨论新的五年规划建议为主题。但从十八届五中全会开始,主持者、领导者和起草组的角色和构成都发生了变化,习总书记两次出任了起草组组长并亲自说明规划建议的起草过程和规划建议讨论稿,不仅是国务院政府部门,而且是党的机构全面参与起草工作,这说明执政党对于国家规划的重视程度又有所提升,而五年规划作为国家全面规划的意义也得到了进一步的突显。这种重视程度不仅超过了计划经济时代,而且超过了改革开放前期的重视程度。其中的道理不言自明。

其次必须指出的是,五年规划作为全向规划的意义不断提升。如果将过去几次规划建议的讨论和确定的时间进程展现出来,特别是以上一次十三五规划的起草进程作为参照系时,我们就会发现,2020年的讨论进程,包括启动和展开规划建议的起草工作都比往年有所延迟。这种延迟的原因众所周知,但其间所体现出的意涵却非同小可。中国的国家全面规划,已经不可能只是做内视内敛的单向性考量,因为中国国内所发生的事件往往会以不同的方式产生跨界性、国际性和全球性的影响,外部世界的回应和反响同样会影响到中国国内。因此,国家全面规划不能不受到外部世界的影响和制约,按照任剑涛老师的说法,不能重置新的国际参照系。甚至在一定程度上可以讲,国际形势的变化已经不再是规划起草时加以考虑的外内变量,已经逐步变成内生变量了。

再次必须指出的是,五年规划作为现代化推进规划的意义也不断深化。如果说周恩来总理在四届人大会议上提出要实现四个现代化时曾经大大振奋了正在文革中苦苦挣扎的全国人民,那么,“四个现代化”口号同样也是改革开放之初感召全国人民的深切期待;同样,十八届三中全会提出的国家治理现代化不仅被称之为“第五个”现代化,更唤起了全国人民对于全面深化改革的期许。而十四五规划建议则承载了对于国家现代化进程和成就的思考和反思。新冠疫情的发生和发展提示我们,过去那种以为现代化是一种均衡、同质和等速发展的观点受到重大质疑,我们已经知道有贫困地区和贫困人口的存在,因此有了大规模的扶贫;但在发达地区和发达的城市,在光彩眩目的滨江大道背后有肮脏的小街背巷,与富丽堂皇的超级卖场并存的还有阴湿的生鲜小摊,因此又有了疫情的发生,而关于现代化的认知又突显了有关失衡、异质和差速的反思。正是因为这样,全面建成小康社会又有了新的含义。

十四五规划建议还提示着,国家规划在规划国家的意义上既有坚守坚持,又有变化和调整。首先值得注意的是,十四五规划建议重申了国家的发展目标不变、战略路线不变和策略原则不变。这不仅是因为从历史时间来看,“两个百年”的启程初心和历史使命没有变化;从规划时间来看,十四五规划始于第一个百年,到十七五规划的2035年则为抵达第二个百年的中间里程碑,此后又将有3个五年规划期;从自然时间来看,代际转换与跨代努力保持初心和实现使命的关键。正是因为这样,十四五规划建议多达20次提到“强国”,在社会主义现代化强国的框架下分别论说了“科技强国、制造强国、质量强国、网络强国、交通强国、贸易强国、海洋强国、文化强国、教育强国、人才强国、体育强国”以及“健康中国、平安中国、数字中国、美丽中国”。这些关键词不仅是状态用语,用以提炼我们为之奋斗和努力的目标,而且是动作用语,用以概括我们应当遵循的发展战略和工作重点。

其次值得注意的是,十四五规划建议体现了问题导向和策略调整。我们可以比较一下常规进程下规划建议基本结构,以及2015年十八大五中全会的规划建议结构和这次十九大五中全会的规划建议结构,大体上可以区分为三种模式,第一种是常规化结构,在分论部分往往是以行业问题叠加跨行业的重点问题,以五纵或七纵加三至四横的方式构成规划建议的基本结构。十八大五中的规划建议则属于是十八大三中全会确立国家治理现代化之后理论创新之延续和战略布局之构局的结果,因此,从三中全到六中全会,相应的决议构成了全面深化改革、全面依法治国、全面建成小康社会和全国从严治党的四个全面战略布局,而五中全会的规划建议则是以五大新发展理念作为主体结构而展开分论论说的,以往常规进程下的纵横结构融化在五大发展理念中加以阐述。而十四五规划建议则突显了对于问题的分析以及对于问题挑战的应对,既没有按照五大发展理念的框架展开说明,也没有按照常规进程下的纵横结构进行阐述,其分论的11个小节论说,问题导向和问题应对的意味相当突出。显然,由于形势的变化和挑战问题的增多,执政党关注的重点更多了。在结语部分的用词上也可以看到,十三五规划建议讲,任务繁重,艰苦奋斗;十四五规划建议则强调任务艰巨,顽强奋斗。

如果更具体地讨论十四五规划建议所提示的调整和变化,首先可以关注的是妥善应对新挑战的问题。这体现出对于形势变化和未来不确定性给出妥善处理的特点。其中一个是安全问题,十四五规划建议以相当大的份量强调了这个问题。在总体安全观的框架内进一步发展和扩大了安全问题的种类和属性,可以分辨出的有21种提法,大体包括四种类型,第一是作为类型学概念的“传统安全、非传统安全、新型领域安全”;第二是涉及国家和制度安全的问题,包括“国家安全、国家政权安全、国家经济安全、国家数据安全、国家粮食安全、意识形态安全、制度安全”;第三是涉及“经济和基础问题”的“金融安全、网络安全、基础设施安全、矿产资源安全、农产品供给安全、核安全、国际产业安全”;最后是涉及公共领域的“公共安全、人民生命安全、生态安全、自然生态安全”。另一个则是文化问题,十四五规划建议以前所未有的独立篇幅阐述了这一问题,其中以强调意识形态治理和社交媒体治理为重点,强调以正面建构和积极防范的方式推进社会主义文化建设的问题。

其次可以关注的则是积极应对新挑战的问题。这体现出以全新的认知、全新的进取姿态提出全新应对的特点。其中之一是提出以国内大循环为主,坚持国内国际双循环的新发展格局。这已经有了许多论说。另一个则是提出了以“数字中国”为框架的数字化的新发展路径。如果从十二五规划建议明确提出的信息化路径算起,那么,十三五规划建议则提出了“互联网+”的路径,而十四五规划建议则提升为“数字化”路径,这意味着从工具到载体再到内涵确认的提升。这个数字化路径在范围上包括了属于深基础和原动力所在“数字经济”发展,包括了属于全域普惠和全员激活的“数字社会”,更包括了属于引领和主导型的“数字政府”,而贯穿始终的则是“数据治理”新范式,是内嵌于且外显于当代现代化的“数字化”,也是中国自改革开放以来伴随着体制机制改革而偕行的科技革命的“历史交汇”的体现。

从政治学的角度来看,“数字政府”并非是简单的政府绩效可视化、办公流程简单化和办事流程集约化,而是提示出更加深刻的涵义,更加新颖的治理创新路径。这就是从过去的增量改革,发展到包括存量改革在内的全量改革的基础上,进一步提示要进行减量改革,这就是十四五规划建议中所强调的“简政减负,放权赋能、提质增效”,用具有更高效更科学的政府治理引领中国完成全面小康社会建设而转向社会主义现代化强国建设!

责任编辑:刘子恩