汪习根:铸牢中华民族共同体意识的法治保障路径

来源: 紫荆网  作者: 汪习根
汪习根:铸牢中华民族共同体意识的法治保障路径

[导读]铸牢中华民族共同体意识是习近平新时代民族工作新理念新思想新战略的重要内容,是中华民族团结进步创建的根本方向。党的十九大报告提出铸牢中华民族共同体意识。

文/汪习根

铸牢中华民族共同体意识是习近平新时代民族工作新理念新思想新战略的重要内容,是中华民族团结进步创建的根本方向。党的十九大报告提出铸牢中华民族共同体意识。2019年9月,习近平总书记在在全国民族团结进步表彰大会上的讲话中高屋建瓴地指明了铸牢民族共同体意识的指导方针和基本原则。2019年10月23日中央印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》,对如何具体落实民族共同体意识构建问题进行了全面部署。其中,特别强调坚持依法治理民族事务促进民族团结。随着宪法修正案对“中华民族伟大复兴”的正式确立,在全面依法治国大背景下探讨铸牢中华民族共同体意识的法治保障问题无疑具有重大的实践意义。为此,本文从法治价值理念、法治规范优化和具体培育方式三大层面对这一主题进行阐释。

一、以民族共同体意识优化法治价值理念

法律是治国之重器,良法是善治之前提。良善的法治价值是全面依法治国的精神源泉和基本前提。以民族共同体意识对现行涉及民族关系的法律法规进行全面价值优化与深度价值提升,对于实现国家和民族治理的法治化、现代化具有至关重要的意义。具体体现为两大层面:

一方面是平等价值的优化。坚持人民主体地位原则是中国特色社会主义的优越性的根本体现,是全面依法治国的一个根本原则,也是新时期民族工作的根本遵循。为了实现各族人民的平等发展权利,国家给予少数民族以超平等的特别优惠待遇,对于确保各民族人民的主体地位,实现以各民族人民为中心的发展发挥了史无前例的历史作用。但是,全体民族的平等并不等同于个别民族、少数民族少数人的特权和特殊地位。应当全面准确地理解和阐释平等的真谛。平等是一个蕴含多元要素的价值体系,既包括主体的地位平等、机会平等、权利平等,也强调全体各族人民的义务平等、责任平等。对此,习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话明确指出,依法治理民族事务,确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法,健全民族工作法律法规体系,依法保障各民族合法权益。要坚持一视同仁、一断于法,依法妥善处理涉民族因素的案事件,保证各族公民平等享有权利、平等履行义务,确保民族事务治理在法治轨道上运行。可见,平等既是权利的平等,也是责任的平等。既不能歧视少数民族,也不能无视多数民族;既不能搞大汉族主义,也不能让极个别民族、少数民族的少数人尤其是破坏团结者只享有特权而不尽义务、不担责任。

另一方面是自由价值的进化。宪法法律赋予全国各民族人民享有广泛的自由权利,无论是人身自由,还是财产自由抑或政治文化自由权利,得到真实而充分的保障。但是,围绕自由与自治这两大价值理念,存在着严重的概念误区与认识混乱,亟需予以正本清源:一是自治不等于独立。宪法和民族区域自治法以根本大法和法律的形式确立民族区域自治制度,依法赋予各少数民族自治权,对少数民族人民予以特别的法律保护,体现了中国特色社会主义进步文明的民族政策法律价值取向。但是,自治与统一是相辅相成、不可割裂的辩证关系。自治是统一的多民族大团结大融合之下的自治,而不是自我封闭、与世隔绝的自治,更不是企图独立、分离、分裂的自治。世界上任何国家的少数民族自治都是在国家统一大前提下的自治。联合国1966年国际人权两公约以强行法的形式确立了自治自决权,但其基本前提是必须尊重国家主权统一和领土完整这一基本的国际法原则。二是自由不等于自由主义。自由不是无政府主义,不是漫无边际的为所欲为。对此,西方学者孟德斯鸠说道:自由就是做法律所许可的事情。也就是说,自由必须受到约束,只能在法定的范围以法定的方式予以行使。而自由主义则是对自由本质的违背。在民族问题上,分裂主义、恐怖主义和极端主义借自由、自治之名行分裂独立之实,不仅没有为各民族人民带来自由与发展,反而极大地践踏了人民的生命权、财产权乃至整个其他人权。因此,对各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动,要严密防范、坚决打击。在价值的深层次理性地认清西方各种“人权”、“民主”、“自由”口号的本质,自觉抵制借此来攻击、诋毁甚至遏制中华民族共同发展的言行,从而回到共同体的自由、平等发展的正确轨道,秉持公平包容均衡价值准则,实现共商共建共享的价值目标。

二、铸牢民族共同体意识的法治规范体系

法治兴,则国家兴,民族兴起。法治是国家和民族治理的基本方式。作为全面依法治国的总目标,中国特色社会主义法治体系对于民族共同体的意义亟待进一步挖掘和强化。而把铸牢民族共同体意识融入整个法治体系,对全面依法治国具有不可替代的重大现实意义。为此,应当探讨将民族共同体意识全面融入法律法规的路径、方式与方法,通过立法、修法来推进民族共同体意识的铸造与固化。根据宪法规范,把民族共同体意识全面贯彻到民族法律体系之中。其中的重点是在对现行法律规范体系进行全方位清理的基础上,通过法的废、改、立、释,优化《民族区域自治法》《国家通用语言文字法》《国务院实施〈中华人民共和国族区域自治法〉若干规定》和其他相关行政法规、规章、地方性的自治条例、单行条例等地方性法规,以及中国批准加入的涉民族问题国际法律文件的规范构造与实施方式。具体展开如下:

一是基本原则的法定化。2018年宪法修正案在序言中确定“实现中华民族伟大复兴”这一国家的根本任务,确立了“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”的宪法主体地位。这就把“中华民族”作为一个完整的概念通过国家的根本法加以确定,赋予了最高的法律效力。而且,党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写入党章,从而确立起“中华民族共同体意识”的最高党内法规的地位。在依法治国与依法执政相互统一的当今中国社会,确立中华民族共同体意识的宪法法律地位,不仅具有重要的战略意义,而且具备充分的法治依据。其正当性、合法性得到反复确证。所以,有必要根据宪法和党章,在法律和法规两个层面把中华民族共同体意识确立为一项基本的法律原则。在今后修订民族区域自治法、国务院的相关行政法规和地方性民族立法时,不失时机地把这一原则纳入其中,使其具体化为法律规则,从而确保宪法和党章得到切实执行。

二是构成元素的法定化。科学地界定中华民族共同体概念之内涵与外延,对其独特的构成要素进行分类解析,对于准确地理解宪法党规的有关规定,保证实践效能的充分发挥具有前导性功用。为此,在民族区域自治法、地方性民族立法等法律规范体系的完善工作中,应当优化立法解释的模式,厘清立法解释的理据,做到科学立法、民主立法和依法立法。作为解释之根据的权威性资料,除了国家宪法和党内法规外,习近平新时代中国特色社会主义民族工作新思想新理念新战略是最为重要最为根本的。其中,标志性的要素体现在:民族一体与多元的统一,民族命运共同体,共同的民族文化与民族记忆,民族平等、民族团结,中华民族伟大复兴,等等。

三是行为模式的法定化。行为模式是法律逻辑规范的主干,设定明确清晰严谨的行为模式,对于引导、规范、约束社会主体的行为具有关键作用。中华民族共同体是一个高度抽象的上位概念,铸牢中华民族共同体意识是一个基本命题和盖然性原则,应当具体化为每一个民族共同体成员的行为方式、生活方式。而法律行为模式的设定正好可以满足这一要求。可以分为三种形式;应为——必须做出一定的行为才符合法律的要求,而不作为则构成违法,如保护少数民族使用本民族的语言文字,而汉语是全国通用的语言文字;非为——在法律上设置禁区,禁止做出一定的行为,如,民族分裂行为是为法律严禁和重点打击的行为。可为——在法律上既不明文禁止也不要求作为,而是赋予当事人以选择的自由。所以,在民族治理法治化进程中,应当及时地将习近平新时代民族共同体思想理论以及有关民族共同体政策上升为国家法律,精细化为具有可操作性和执行力的行为模式,为民族共同体意识铸造提供外在化的法律指引和保障。

四是权利义务的法定化。从道德文化层面转向法律实践,离不开依法确定和行使权利以及规范和履行义务。在政策层面,2019年10月23日中央印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》(以下简称《意见》),要求全面贯彻落实宪法和民族区域自治法,依法保障各民族公民合法权益。坚决依法打击破坏民族团结和制造民族分裂的违法犯罪行为。在保护各民族享有广泛人权的基础上,宪法第五十二条规定:“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”为此,应当通过立法完善,进一步明确法律上的权利义务界限,规定在民族共同体建设上究竟有哪些具体的权利、有哪些具体的义务。以语言文字为例,宪法第四条、民族区域自治法第十条、国家通用语言文字法第八条均规定,各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。同时,国家通用语言文字法第二条规定:“国家通用语言文字是普通话和规范汉字”,第四条规定:“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利。…...地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施,推广普通话和推行规范汉字。”可见,使用汉语作为全国通用语言既是权利,也是义务。如果违反,就应当受到法律的追究。

五是责任承担的法定化。应当依法定权限与程序设定关于民主共同体意识法律规范上的责任形式与方式,既包括行政责任、也包括刑事责任与民事责任。例如,国家通用语言文字法第二十六条规定,对于违反义务者,设定的责任是批评教育、纪律处分、行政处罚。但是对于拒不使用国家通用语言文字的,或者地方政府部门对于组织或个人履责监管不力的,究竟应当追究哪些责任以及如何追究责任,则规定得较为笼统,尚有改进的空间。由此,可以对现有的法律责任进行分门别类地归纳整理,在刑事立法、行政甚至民事经济法律文本中相互协调、设置粗细有度、权责一致、责罚相宜、宽严相济的法律责任形式,为民族共同体树起牢固的法律防线。

三、创新民族共同体意识的法治培育路径

学法尊法知法守法,养成理性的法治思维和牢固的法治意识,把民族共同体意识与法治理念、法治教育融为一体,是全面依法治国对新时代民族工作的新要求。最近两年多来,国家注重民族地区的法治教育与培训工作,取得了前所未有的成效,产生了良好的国际反响。应当不断总结经验,继往开来,构建适应民族共同体意识铸造新使命的长效强效教育培训体系,实现法治教育培训的系统化、制度化、规范化和强效化。为此,可采取以下具体举措:

一要塑造民族共同体的宪法意识。以宪法权威涵摄民族共同体意识构建,在宪法理念中融入民族共同体意识。铸牢中华民族共同体意识,在实质上就是培育各民族人民的“五个认同”意识,即对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义的认同。这五大认同不仅是一个政治宣誓和政策规定,而且具有宪法上的合法性依据。我国宪法在第一条庄严宣告:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”对党、国家、民族的认同是一项宪法义务。就民族问题而言,宪法在国家任务、宪法原则、主体定位、基本权利、宪法义务五大层面均规定了中华民族共同体的法律属性和实践方式,强调统一的多民族的重要性、禁止民族歧视压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。为此,应当更新宪法教育方式,采取灵活多样的手段,强化宪法意识,以富有说服力穿透力的方式把宪法的上述民族规范精神讲清楚讲深刻;创新一二四宪法日的宣传模式,延展宪法日的溢出效应,使集中宣传与长线教育相互衔接;彰显宪法宣誓机能,在民族地区干部尤其是少数民族公务员的宪法宣誓中,增加“自觉投身民族共同体建设,致力于中华民族伟大复兴”这一内容。

二是强化民族共同体意识的教育法治构建。以民族共同体意识为根本方向,把民族团结统一融入教育法治体系,以法治保障全民教育成效最大化是铸牢民族共同体意识的治本之策。百年大计,教育为本。习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话指出:以社会主义核心价值观为引领,构建各民族共有精神家园。为此,在由教育法、义务教育法、高等教育法、民办教育促进法、教师法以及民族宗教方面的法律法规等构成的教育法律体系中,应当充分融进民族共同体意识。高效地实施饱含民族共同体意识的教育培训法律体系,提升教师的共同体意识,通过教师的率先垂范,教育和引导学生形成牢固的共同体意识;通过融入国民教育的课程、教材与教学全流程与各环节,保证释放最大教育效能;通过融入社会教育干部教育,推动民族团结创建活动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所,以相互传导、榜样示范、言传身教诸形式,在全社会形成民族共同体的广泛内在认同;通过重点融入民族地区各级各类教育培训体系,全面加强国家通用语言文字教育,不断提高各族群众科学文化素质和法治意识,在不断感知、体认、学习与认同中自觉培育中华民族共同体精神气质。

三是优化民族共同体意识铸造的文化法治建构。习近平总书记指出:文化认同是民族团结的根脉。各民族在文化上要相互尊重、相互欣赏,相互学习、相互借鉴。要推动各民族文化的传承保护和创新交融,树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华民族形象,增强各族群众对中华文化的认同。全面促进文化法律体系的有效实施,严格执行公共文化服务法、文化产业促进法、非物质文化遗产法等文化法律法规,为增进民族共同体文化认同提供法律的强制保障。例如,我国非物质文化遗产法第四条规定:“保护非物质文化遗产,应当注重其真实性、整体性和传承性,有利于增强中华民族的文化认同,有利于维护国家统一和民族团结,有利于促进社会和谐和可持续发展。所以,在内容甄选、语言文字、表现形式、传播方式诸方面都应据此把握好多元开放与统一团结相一致原则,防止在文化认同上的偏执、片面或狭隘的民族主义。为此,应当一手抓文化,一手抓法治,实现文化的软实力与法律的硬实力相互结合、相得益彰。

四是构建民族共同体意识传播的法治治理体系。习近平总书记指出,要牢牢把握舆论主动权和主导权,让互联网成为构筑各民族共有精神家园、铸牢中华民族共同体意识的最大增量。为此,在理念上,应当提高互联网治理的法治化水平,转变治理理念,从单纯地宣传民族自治转向自治与互治、共治相结合,从单一的民族地区的社会自治转向自治与德治、法治相统一。在正向上,在网络空间中实现依法治国,依法保障全社会充分运用新技术、新媒体打造民族文化交流共享平台,改进民族团结进步宣传载体和方式,拓展民族团结进步宣传教育网络空间,推进“互联网+民族共同体”行动,依法营造风清气正的互联网空间环境,传播中华民族共同体正能量。在反向上,加大对运用互联网传播民族分裂、对立或独立思想的各种违法违规行为的防控与打击力度。习近平总书记强调,网络空间不是“法外之地”;“要坚持依法治网、依法办网、依法上网,让互联网在法治轨道上健康运行”,加强监管法治建设,切实化解网络风险、消除网络隐患。

总之,只有构建立体化的教育培训、舆论导引、风险防控制度体系,才能使民族共同体意识在全体社会成员中内化于心、融化成德、熔铸为魂。

(作者系教育部长江学者特聘教授、华中科技大学法学院院长、人权法律研究院院长)

责任编辑:李梦怡